道可特专题 | 产业引导基金系列专题之二：引导基金合伙协议审核要点分析

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摘  要

十三届全国人大二次会议3月5日上午9时在人民大会堂开幕，国务院总理李克强在会议上作2019年政府工作报告。在报告中重点突出了发挥政府引导基金的作用，促进部分产业加速发展，推动实现新旧动能转化。政府产业引导基金在实际运作过程中需签署相关合伙协议，北京市道可特律师事务所私募基金团队拟对政府产业引导基金相关合伙协议的审核要点及相关法律法规进行梳理和分析。

在国家投融资体制改革及各地方产业转型需要的背景下，政府产业引导基金在2016年经历了爆炸式发展，2017年及2018年受经济下行压力及监管政策缩紧等影响政府产业引导基金增速放缓。政府产业引导基金作为一种可以带动社会资本、提高财政资金使用效率、引导政策性目标落地执行的有效工具，在实务操作中需慎之又慎，在审核相关合伙协议时需重点关注合伙协议主体资格审核、合格投资者认定、基金托管、出资比例限制、投资方向等要点问题。

01主体资格审核

对政府产业引导基金主体资格的要求即对私募基金管理人遴选的要求，基于保护国有资产的安全有效利用的考虑，国家发改委在中国证券基金业协会（下称“中基协”）对私募基金管理人要求的基础上，提高了对“基金管理人”的要求。

根据国家发展改革委关于印发《政府出资产业投资基金管理暂行办法》的通知的规定，在实收资本方面，要求基金管理人不低于1000万元；在高管人员方面，要求至少有3名具备3年以上资产管理工作经验的高级管理人员；在违法行为方面，要求产业投资基金管理人及其董事、监事、高级管理人员及其他从业人员在最近三年无重大违法行为等。在进行相关协议的审核时需重点审核基金管理人是否符合上述硬性要求，避免导致相关协议无效。

另外，《政府出资产业投资基金管理暂行办法》特别设置“绩效评价”一章，对私募基金管理人进行辅助评价，该评价体系具体包括：基金实缴资本占认缴资本的比例；基金投向是否符合区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策；基金投资是否存在名股实债等变相增加政府债务的行为；是否存在违反法律、行政法规等行为。在审核政府引导基金相关协议时，可将绩效评价作为主体审核的辅助审核内容。

02合格投资者认定

合格投资者的认定是对政府产业引导基金资金募集方面的要求，《政府出资产业投资基金管理暂行办法》第二章中特别要求，政府引导产业基金中除政府外的其他基金投资者必须是具备一定风险识别和承受能力的合规机构投资者。

根据《私募投资基金监督管理暂行办法》第十二条的规定，一般私募基金的合格投资者为满足一定条件的单位和个人。具体来说是具备相应风险识别能力和风险承担能力，投资于单只私募金额不低于100万元且净资产不低于1000万元的单位，或者金融资产不低于300万元或者最近三年个人年均收入不低于50万元的个人。

政府引导基金在资金募集中排除了具备一定风险识别和承受能力的个人，仅接受合格机构投资者。因此在审核政府引导基金相关协议时，需重点突出对于合格投资者的要求，对于合格投资者的严格审核是有效避免后续投资争议和纠纷的重要前提。

03基金托管

根据《政府出资产业投资基金管理暂行办法》的相关规定，政府产业引导基金必须进行基金资产托管，并且应当委托给在中国境内设立的商业银行托管基金。协议需约定基金托管人对基金托管专户管理，并且要求基金托管人承担安全保管所托基金的全部资产、执行基金管理人投资指令、负责基金名下资金往来、出具基金托管报告、向基金董事会报告并向主管部门提交年度报告等义务。

目前我国现有法律法规及自律规则中，对于一般私募基金管理人是否必须进行托管，以及托管银行或金融机构的选择未有绝对的要求及限制。一般私募基金管理人只要在基金合同或者合伙协议中约定不设置托管银行，并在基金合同中写明保障私募基金财产安全的制度措施及纠纷解决机制的，可以不设置基金托管。

政府引导基金在基金托管方面与一般私募基金不同，因此在审核政府引导基金相关合伙协议、托管协议时须审核该基金是否设置托管银行，以及基金托管银行是否为符合要求的商业银行。

04出资比例限制

为保证政府出资资金的安全及高效利用，《政府出资产业投资基金管理暂行办法》规定政府产业基金对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%。

部分地方法律法规对出资比例有进一步的规定，比如天津市人民政府办公厅2017年6月16日公布的《天津市海河产业基金政府出资管理暂行办法》规定引导基金出资母基金占比根据基金定位、管理机构业绩、募资难度等因素差异化安排，原则上最高不超过母基金总规模的30%。母基金对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%。

需要注意的是，出资比例一直是政府产业引导基金的“硬性标准”之一。通常情况下，政府产业引导基金的出资比例在20%-30%之间。为了有效促进特定产业加速发展，目前该硬性定额出现松动，比如，2018年《天津市人民政府办公厅印发天津市关于加快推进智能科技产业发展若干政策的通知》规定“设立总规模300亿元的子基金群，投向智能制造终端产品、传统产业智能化改造，放宽引导基金投资母基金不得超过总规模30%的限制，并可视情况调整出资规模和比例。”该规定放宽了政府出资产业基金出资比例的限制。

出资比例是合伙协议的重要条款，是监管机关重点监管内容，在签订相关合伙协议时需注意是否有特殊的地方限制。

05投资领域

根据《政府出资产业投资基金管理暂行办法》的规定，政府产业引导基金应主要投资“非基本公共服务领域，基础设施领域，住房保障领域，生态环境领域，区域发展领域，战略性新兴产业和先进制造业领域以及创业创新领域”。

另外，《政府出资产业投资基金管理暂行办法》及部分地方法规进一步规定了投资负面清单，比如《湖北省长江经济带产业基金管理办法》明确规定了政府产业引导基金不得从事“融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品；向任何第三方提供赞助、捐赠；吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借；进行承担无限连带责任的对外投资；发行信托或集合理财产品募集资金；其他国家法律法规禁止从事的业务”等，并要求长江产业基金须在各自协议中明确约定遵循《投资负面清单》。

据此，在审核合伙协议时需重点关注是否明确约定投资领域，所约定投资领域是否符合国家及当地法律法规要求，约定的方式可以是直接按照投资负面清单等列举投资方向，也可以对每一投资领域进行更为详细精确的约定。

06结 语

随着政府引导基金的持续推广和发展，未来在国家层面及地方层面对政府引导基金的规范性要求会逐渐增加，对相关协议的审核提出更高的要求，道可特律师事务所私募基金团队将对此持续关注。

附：相关法律法规

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